Концепция государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации

1. В настоящей статье изложены разработанные "ГИДЭК" принципы создания и ведения государственного мониторинга состояния недр Российской Федерации. Эти принципы были учтены в проекте Концепции, подготовленной рабочей группой, в состав которой входили представители "ГИДЭК", департамента геологии и использования недр МПР России и Госцентра "Геомониторинг".
2. В настоящее время на территории Российской Федерации осуществляется государственный мониторинг геологической среды, Концепция и Положение о ведении которого были утверждены Приказом Роскомнедра от 11.07.94 г. N 117 в порядке реализации постановления Правительства Российской Федерации от 24.11.93 г. N 1229 "О создании Единой Государственной системы экологического мониторинга". Однако, несмотря на то, что понятия "недра" и "геологическая среда" по существу являются синонимами, проводимый в настоящее время мониторинг геологической среды не удовлетворяет современным требованиям к мониторингу состояния недр, что связано со следующими обстоятельствами:
   1. Проводимые в рамках мониторинга геологической среды исследования направлены, главным образом, на изучение режима пресных подземных вод и экзогенных (а также, частично, эндогенных) опасных геологических процессов, т.е. эти исследования повторяют традиционные для бывшего Министерства геологии СССР работы режимной службы по указанным направлениям. В то же время, по существую, за рамками мониторинга геологической среды остались другие виды недропользования, как связанные с разработкой месторождений других (кроме пресных подземных вод) полезных ископаемых, так и с использованием недр для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых.
   2. Несмотря на то, что на состояние недр существенное влияние оказывает хозяйственная деятельность, непосредственно не связанная с недропользованием (промышленное и гражданское строительство, сельскохозяйственное освоение территории, гидротехническое строительство и др.), этот вид влияния на недра практически не изучается при мониторинге геологической среды.
   3. В настоящее время основным источником информации в системе мониторинга геологической среды являются данные наблюдений за пресными подземными водами и экзогенными геологическими процессами, осуществляемых по так называемой опорной наблюдательной сети. В то же время очень слабо используются другие источники информации (материалы геологического изучения и разведки недр, данные лицензирования пользования недрами, данные статистической отчетности недропользователей, материалы геологического и водного контроля, геологической и экологической экспертизы, данные наблюдений непосредственно на объектах недропользования и хозяйственной деятельности, не связанной с недропользованием и др.), которые во многих случаях вообще не учитываются в системе мониторинга. В связи с этим неоправданно большое внимание уделяется развитию опорной наблюдательной сети.
   4. При ведении мониторинга геологической среды очень слабое внимание уделяется созданию и совершенствованию комплексной информационно-аналитической системы, которая должна являться центральным ядром системы мониторинга, и с помощью которой должна формироваться его выходная продукция.

   Для устранения указанных недостатков и возникла необходимость разработки новой концепции государственного мониторинга состояния недр взамен принятой семь лет назад Концепции мониторинга геологической среды.

3. При разработке проекта Концепции государственного мониторинга состояния недр (ГМСН) учитывались следующие основные положения:
   1. Концепция ГМСН должна определять цели и задачи системы мониторинга, принципы и структуру ее построения, порядок выполнения поставленных задач и взаимодействия отдельных ее элементов, как с учетом особенностей недропользования и другой хозяйственной деятельности, влияющей на состояние недр, в современный период, так и их возможных изменений на ближайшие 20-25 лет.
   2. В связи с предполагаемой длительностью действия указанной "Концепции" (20-25 лет) при ее разработке учитывалась возможность изменения требований нормативных правовых документов, регулирующих недропользование и ведение мониторинга, и изменения организационных форм ведения мониторинга по сравнению с существующими в настоящее время.

      В частности это относится к учету прогнозных ресурсов и запасов углеводородов и твердых полезных ископаемых, их добычи и использования; ведения государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых; организационным формам ведения мониторинга, включая правовые основы взаимодействия локального и территориального уровня и др.

   3. Принципы разработки, развития и ведения системы ГМСН должны учитывать необходимость максимального расширения круга потребителей получаемой информации, т.е. ГМСН должен быть ориентирован не на производителя, а на потребителя информации. Потребителями мониторинга состояния недр могут быть:
      • Органы государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, администрации муниципальных образований
      • Недропользователи и другие субъекты хозяйственной деятельности, функционирование которых либо оказывает влияние на состояние недр, либо требует информации об их состоянии для осуществления своей деятельности
      • Геологические организации, осуществляющие работы по геологическому изучению недр и воспроизводству минерально-сырьевой базы
4. Государственный мониторинг состояния недр или геологической среды (ГМСН) представляет собой систему регулярного сбора, накопления, обработки и анализа информации, оценки состояния геологической среды и прогноза ее изменений под влиянием естественных природных факторов, недропользования и других видов антропогенной деятельности.

   В соответствии с Законом Российской Федерации "О недрах" недра являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин доступных для геологического изучения и освоения.

   Как уже указывалось, понятия "недра" и "геологическая среда" по существу являются синонимами. В связи с тем, что в действующих нормативных документах используются как название "мониторинг состояния недр", так и название "мониторинг геологической среды", оба эти названия в Концепции используются как синонимы.

   Недра (геологическая среда) включают горные породы ниже почвенного слоя, циркулирующие в них флюиды и связанные с горными породами и флюидами физические поля и геологические процессы.

5. Целью ГМСН является информационное обеспечение управления государственным фондом недр и рационального недропользования, в т.ч. повышение эффективности геологического изучения недр.

   Для реализации указанной цели решаются следующие основные задачи:

   • получение, обработка и анализ данных, необходимых для информационного обеспечения недропользования и управления государственным фондом недр
   • оценка состояния недр и прогнозирование его изменений
   • своевременное выявление и прогнозирование развития природных и техногенных процессов, влияющих на состояние недр
   • учет объектов недропользования, запасов полезных ископаемых и их движения
   • разработка, обеспечение реализации и анализ эффективности мероприятий по рациональному недропользованию и охране недр, а также по предотвращению негативных опасных геологических процессов
   • регулярное информирование органов государственной власти, организаций, недропользователей и других субъектов хозяйственной деятельности, в том числе, в оперативном режиме, об изменении состояния недр
   • обеспечения межведомственного взаимодействия и участие в международном сотрудничестве в сфере природопользования
6. При решении указанных выше задач в системе ГМСН осуществляется:
   • сбор (в т.ч. проведение непосредственных наблюдений), накопление, систематизация и обобщение данных по состоянию различных компонентов геологической среды, включая месторождения углеводородов, различных типов подземных вод и твердых полезных ископаемых, участки недр, используемые для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых, а также протекающие в геологической среде опасные геологические процессы
   • учет прогнозных ресурсов и запасов углеводородов, твердых полезных ископаемых, различных типов подземных вод, а также их добычи и использования
   • ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, государственного водного кадастра по разделу "подземные воды" и государственного баланса запасов полезных ископаемых
   • информационное обеспечение системы лицензирования пользования недрами, включая подготовку информационных материалов для разработки условий конкурсов и содержания лицензий на пользование недрами
   • оценка состояния различных компонентов геологической среды и протекающих в ней процессов и прогнозирование их возможных изменений под влиянием недропользования и других природных и антропогенных факторов
   • анализ состояния геологической изученности территории России, включая состояние изученности и использования различных полезных ископаемых
   • анализ и оценка влияния хозяйственной деятельности на состояние недр, в т.ч. - на загрязнение подземных вод и горных пород, а также на развитие опасных геологических процессов
   • анализ влияния недропользования на состояние других компонентов окружающей природной среды
   • разработка рекомендаций по предупреждению (минимизации) негативного влияния хозяйственной деятельности на геологическую среду и связанные с ней другие компоненты окружающей природной среды
   • анализ воздействия опасных геологических процессов на народнохозяйственные объекты, населенные пункты и земельные угодья
   • подготовка материалов для планирования и проектирования работ по геологическому изучению недр и воспроизводству минерально-сырьевой базы
   • подготовка материалов для разработки мероприятий по защите народнохозяйственных объектов от опасных геологических процессов
   • подготовка материалов для осуществления государственного геологического и водного (по подземным водам) контроля
   • создание и ведение информационно-аналитической системы

   В этом пункте перечислены все функции системы ГМСН независимо от того, осуществляются ли они в рамках этой системы в настоящее время. Так учет прогнозных ресурсов и запасов полезных ископаемых, их добычи и использования, ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых, выполняются автономно и на современном этапе не входят в систему ГМСН. В соответствии с действующими нормативными документами составление и ведение балансов запасов полезных ископаемых возложено на Российский Федеральный фонд геологической информации и территориальные фонды геологической информации. Однако, так как "Концепция", как уже указывалось, рассчитана на долговременный период, а с концептуальных позиций фонды должны являться органической частью системы ГМСН, в "Концепции" предусмотрено выполнение указанных функций в этой системе. Передача этих функций в систему ГМСН возможна через какое-то, очевидно, весьма продолжительное время. Тем не менее, для полной характеристики состояния недр уже на современном этапе целесообразно предусмотреть передачу обобщенной информации по данному вопросу из фондов в информационно-аналитическую систему ГМСН.

7. Обеспечение создания и ведения ГМСН возложено на Министерство природных ресурсов Российской Федерации и его территориальные подразделения во взаимодействии с другими специально уполномоченными государственными органами в области мониторинга и охраны природной окружающей среды и природопользования.
8. Ведение мониторинга состояния недр основывается на объектном принципе. При этом под объектом ГМСН понимается участок недр, в пределах которого оценивается состояние геологической среды и прогнозируется его изменение. Объекты мониторинга подразделяются на изучаемые объекты и объекты обобщения.

   В связи с разнообразием объектов мониторинга единая система ГМСН подразделяется на следующие подсистемы:

   • мониторинг подземных вод (подземных водных объектов)
   • мониторинг опасных экзогенных геологических процессов
   • мониторинг опасных эндогенных геологических процессов
   • мониторинг месторождений углеводородов
   • мониторинг месторождений твердых полезных ископаемых
   • мониторинг участков недр, используемых для целей, не связанных с добычей полезных ископаемых
   • мониторинг участков недр, испытывающих воздействие хозяйственной деятельности, не связанной с недропользованием
   • мониторинг геологической среды континентального шельфа

   Выделение указанных подсистем выполнено с учетом различия в составе изучаемых объектов и объектов обобщения, организации их изучения и характера взаимосвязи отдельных выделенных подсистем с системами других природоохранных мониторингов. Так, подсистема мониторинга подземных вод одновременно является составной частью государственного мониторинга водных объектов, подсистема мониторинга опасных экзогенных геологических процессов функционально связана с Российской автоматизированной информационно-управляющей системой по чрезвычайным ситуациям, подсистема мониторинга опасных эндогенных геологических процессов одновременно является частью федеральной системы сейсмических наблюдений и прогноза землетрясений.

9. К объектам изучения относятся природные и природно-техногенные системы. Под природными системами понимаются крупные участки недр, представляющие собой геологические или гидрогеологические структуры (угленосные бассейны, нефтегазоносные провинции, бассейны подземных вод, неразрабатываемые месторождения полезных ископаемых).

   Природно-техногенная система включает источник (источники) антропогенного воздействия на геологическую среду и участок недр в границах зоны интенсивного воздействия этого источника (источников). Природно-техногенные системы по характеру техногенного воздействия могут быть подразделены на простые, характеризуемые одним определенным видом воздействия на геологическую среду конкретного недропользователя или другого субъекта хозяйственной деятельности, и сложные, представляющие собой участки недр, в пределах которых на изменения геологической среды оказывают влияние несколько однородных или разнородных по виду воздействия источников. Сложные природно-техногенные системы включают в себя простые природно-техногенные системы и участки суммарного воздействия на геологическую среду этих простых систем.

   В зависимости от характера изучаемых объектов выделяются объекты мониторинга локального (объектного), территориального и федерального уровня.

   Объекты мониторинга локального уровня представляют собой простые природно-техногенные системы. В их пределах мониторинг осуществляется недропользователем, получившим соответствующую лицензию, либо другим субъектом хозяйственной деятельности, оказывающим влияние на состояние недр.

   Объектами мониторинга территориального уровня являются природные и сложные природно-техногенные системы, расположенные на территории соответствующего субъекта Российской Федерации. При этом в пределах природных систем мониторинг осуществляется государственной территориальной службой, а в пределах сложных природно-техногенных систем - как этой службой, так и недропользователями и другими субъектами хозяйственной деятельности (в границах простых природно-техногенных систем, входящих в изучаемую сложную систему).

   Объектами мониторинга федерального уровня являются природные системы, расположенные на территории двух и более субъектов Российской Федерации, и отдельные сложные природно-техногенные системы, имеющие важное общегосударственное значение (участки недр континентального шельфа; участки недр на которых осуществляется захоронение радиоактивных и токсичных отходов, курорты федерального значения и др.).

10. Обобщение данных мониторинга может проводиться как по различным административным, геолого-гидрогеологическим, водохозяйственным территориям, так и по группам однотипных объектов локального мониторинга (например, месторождения подземных вод). Такие объекты обобщения могут быть выделены для каждой подсистемы. Они могут либо совпадать с изучаемыми объектами, либо представлять их часть, либо состоять из нескольких изучаемых объектов. Помимо объектов обобщения, выделяемых в пределах каждой подсистемы, могут выделяться межсистемные объекты, для которых обобщение осуществляется по различным видам объектов мониторинга. К таким объектам могут быть отнесены территории административных подразделений, географо-экономических районов и зон, субъектов Российской Федерации, России в целом, а также территории с заранее нерегламентированными границами.

    Обобщение информации выполняется на двух уровнях - территориальном и федеральном.

11. В организационном аспекте ведение ГМСН осуществляется на локальном, территориальном и федеральном уровнях. Локальный мониторинг, как уже указывалось, проводится недропользователем или другим субъектом хозяйственной деятельности. Требования к этому виду мониторинга устанавливаются в лицензиях на пользование недрами или в проектах на строительство и эксплуатацию объектов. Государственный мониторинг состояния недр на локальном уровне проводится в комплексе с мониторингом других компонентов окружающей природной среды. Его проведение, если оно предусмотрено лицензиями или другими, обосновывающими хозяйственную деятельность документами, является обязательным.

    На территориальном уровне ведение мониторинга обеспечивают территориальные центры ГМСН самостоятельно или с привлечением специализированных предприятий и организаций.

    На федеральном уровне ведение ГМСН осуществляется Государственным центром МПР России. При окружных департаментах природных ресурсов МПР могут быть созданы окружные центры, выполняющие функции федерального центра по подведомственной территории.

12. Содержание ГМСН составляют результаты геологического изучения недр, в том числе - систематических наблюдений, характеризующих изменение состояния геологической среды и ее отдельных компонентов. Оценка состояния недр проводится по комплексу количественных и качественных показателей, устанавливаемых для изучаемых объектов и протекающих в геологической среде природных и техногенных геологических процессов.

    Так как в отдельных подсистемах ГМСН изучаются некоторые показатели, характеризующие компоненты геологической среды, являющиеся генеральным объектом других подсистем (например, подземные воды, экзогенные геологические процессы), данные по этим компонентам должны поступать как в подсистему, в составе которой проводится изучение, так и в подсистему, где этот компонент является основным, т.е. должно обеспечиваться формирование единого информационного пространства ГМСН.

13. Для обеспечения технологического процесса ведения мониторинга, управления информационными ресурсами и осуществления информационной поддержки оперативного управления государственным фондом недр и рациональным недропользованием должна быть создана информационно-аналитическая система ГМСН, представляющая собой совокупность баз данных и методов и способов использования информационно-вычислительной техники, программных средств и систем связи для сбора, передачи, хранения, поиска и обработки информации. Информационно-аналитическая система должна создаваться как многоуровенная многопользовательская сеть, узлами которой являются федеральный и территориальные центры ГМСН. Функционально-организационное деление информационно-аналитической системы должно соответствовать выделенным выше подсистемам ГМСН. Для организации информационно-аналитической системы необходимо разработать соответствующие концепцию и техническое задание.
14. Информационной основой ведения ГМСН являются сведения о состоянии недр, полученные при выполнении геологоразведочных, горнодобывающих и всех других видов работ, связанных с государственным геологическим изучением и освоением недр, и данные наблюдательных сетей, включающих государственную опорную, муниципальные и локальные сети наблюдений.

    Государственная опорная наблюдательная сеть за подземными водами и опасными геологическими процессами создается за счет государственных средств, является государственной собственностью и не подлежит приватизации. Она находится в ведении территориальной службы ГМСН и состоит из пунктов, участков и полигонов.

    Полигоны ГМСН представляют собой природные или природно-техногенные системы, как правило находящиеся в сложных природных условиях, в пределах которых наиболее полно и четко отражаются закономерности формирования различных компонентов геологической среды и протекающих в ней геологических процессов. Такие полигоны должны создаваться для решения двух видов задач: а) изучения указанных закономерностей; б) научно-методическое обоснование различных аспектов ведения ГМСН.

    Наблюдательные пункты муниципальных сетей находятся в ведении соответствующих муниципальных органов, а локальных сетей - на балансе недропользователей или других субъектов хозяйственной деятельности.

15. Система ГМСН должна являться подсистемой Единой государственной системы экологического мониторинга (ЕГСЭМ) России. При ведении ГМСН должно быть обеспечено взаимодействие, включая информационный обмен, со следующими подсистемами ЕГСЭМ:
    • мониторинг поверхностных водных объектов
    • мониторинг водохозяйственных систем и сооружений
    • мониторинг атмосферного воздуха и почв
    • мониторинг земель
    • мониторинг лесов
    • мониторинг воздействия факторов среды обитания на состояние здоровья населения
    • мониторинг источников антропогенного воздействия на окружающую природную среду
16. Создание и ведение ГМСН как на федеральном, так и на территориальном уровнях должно осуществляться поэтапно, в соответствии с утвержденными в установленном порядке программами. При этом, учитывая разнообразие геолого-гидрогеологических условий и характера антропогенной нагрузки на недра в различных субъектах Российской Федерации целесообразно перед разработкой территориальных программ для некоторых субъектов подготовить Концепцию ГМСН, учитывающую специфические особенности отдельных территорий.